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新型城鎮化釋放舊城改造新機遇
發布時間:2014-03-24     瀏覽次數:3593

 3月16號,《國家新型城鎮化規劃(2014-2020)》正式發布。將對我國城鎮化進程產生重要影響,媒體和社會公眾都非常關注。在這部三萬餘字的規劃中,多次提及舊城改造、棚戶區改造等字眼,明確提出“按照改造更新與保護修複並重的要求,健全舊城改造機製,優化提升舊城功能。”以及“加快城區老工業區搬遷改造,大力推進棚戶區改造,穩步實施城中村改造,有序推進舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造,全麵改善人居環境。注重在舊城改造中保護曆史文化遺產、民族文化風格和傳統風貌,促進功能提升與文化文物保護相結合。”

  由此可見,舊城改造的關注程度已上升至國家戰略層麵, 在一線城市土地指標日漸緊縮的態勢下,具有開發潛力的舊城改造項目、棚戶區改造項目將成為房地產企業角逐的主要陣地。

  一、舊城改造“改”什麽

  隨著中國城市化進程的不斷推進,單純依靠新區開發建設已不足以支撐經濟社會的可持續發展。舊城改造項目將成為未來中國房地產開發項目的主流。無論對於政府還是房地產開發企業,舊城改造項目都是不小的挑戰。舊城改造“改”什麽?是在開發建設過程中首先要解決的問題。

  1、土地開發

  舊城改造項目所在區域居住條件差,私搭亂建現象嚴重,公共供暖、排水等市政配套設施缺乏,環境衛生狀況較差,居民多為中低收入群體,隨著城市新區不斷拓展,舊城區原有繁華已然褪色,土地價值低、商業運作難,土地缺乏規範化,存在產權不明晰的狀況,改造所在區域相較周邊成為價值窪地,單純依靠市場力量無法自發解決舊城改造區域的土地問題。成為市場失靈區域,需要政府介入,通過土地供給、融資及稅收補貼等激勵政策,以及有區別的土地開發政策推動舊城改造土地開發問題的解決。

  在舊城改造土地開發過程中,通過盤活閑置,挖掘存量、提高土地利用效率與集約化水平等措施來整合所在區域土地資源,加大土地收購儲備力度,形成舊城改造區域的土地良性儲備。在整合出來的土地中,統籌規劃,適當安排商業開發用地,完善區域公共服務功能,通過商業開發反哺區域居民。通過劃撥與出讓相結合的土地供應方式,從規模與結構兩個方麵保證土地資源的供給和優化。

  2、住房開發

  舊城改造過程中,最難於協調的莫過於住房拆遷問題了。舊城改造拆遷麵積大,涉及居民眾多,集中規模拆遷,會出現租房難、居民生活水平急劇下降等現象,造成一係列的社會問題。通過采用梯次拆遷,先拆除回遷房所在地塊之上的房屋,待安置房建好後,組織居民一次性搬遷上樓,再對其他區域進行拆遷。采取“先動先選”方式,優先讓動遷較早的居民選擇回遷房,鼓勵居民盡早動遷,減緩舊城改造帶來的住房壓力。

  在住房建設方麵,采取“規模開發、分類推進”的建設模式,一方麵,通過政府主導,市場主體參與的模式推進規模連片開發,合理確定開發時序,開展高效率的大麵積規模建設;另一方麵,針對每一地塊的具體情況,政府與市場主體通過不同的合作形式推進分類開發。

  3、社會重構

  舊城改造不僅是對破損衰敗的舊城地區進行建築和城市風貌的改造與更新,而且也對嵌入在城市實體空間中的社會空間產生了劇烈的影響,引發了城市社會空間的重構。由於舊城改造引來了新的居民,稀釋了原有“老街坊、老鄰居式”的社會形態,原有的熟人社會被信任感普遍缺失的陌生人社會所取代,原有的社會組織、生活狀態被打破,傳統的街區文化遇到傳承問題,上述問題在舊城改造進程中需要引起重視。

  4、環境提升

  居住環境惡劣、公共服務與市政功能匱乏是人們對老舊小區的普遍印象。影響社區環境的兩個關鍵要素是垃圾處理與生活汙水的處理。通過政企合作推動舊城區環境基礎設施建設,提升城市汙染治理能力。在舊城改造問題上,通過高標準規劃,優化路網結構,統籌推進道路硬化、街巷亮化、公共綠化及道路兩側的開發改造,加快完善居住、商貿、休閑等功能設施,提高建設改造標準。按照“完善功能、彰顯特色、提升品位”的理念,超前規劃建設,增加公共休閑空間,不斷提升載體功能和形象品位,加速與新區的對接融合。

  二、舊城改造的外部效應

  推進舊城改造,將會大幅度提升居民生活質量與幸福感,提升社區品質與城市形象,還將拉動關聯業態共同發展,但受益者並未向舊城改造開發主體支付額外的費用,在這種情況下由舊城改造所產生的社會效益遠遠大於個體內部效益,因此,舊城改造實施主體的改造行為具有顯著的外部效益。

  首先,實施舊城改造可以形成相應的產品或服務,為居民、政府或其他主體帶來一定福利,具備正外部性的必要特征,其次,由舊城改造所產生的外部性具有互相交織、類型多樣、難於量化等特征,並且由此產生的經濟效果、社會效果、環境效果尚未建立有效完善的市場交易體係,因此它的價值無法在現有的市場體係中獲得最終體現,根據外部性理論,舊城改造的外部性即使主要以外部效益的形式出現,也會造成資源配置失衡等現象的發生,導致帕累托最優狀態無法實現。

  外部性的存在是導致舊城改造難以深入推進的主要原因之一。破解舊城改造難題,需要采取必要措施消除或減輕外部性,將外部性內部化,措施包括政府補貼、稅收減免、以及各參與主體間的利益關係協調優化等。外部性內部化的前提條件是識別舊城改造的外部性並采取相應方法將其量化,界定舊城改造各參與主體的權利邊界。

  三、各主體間利益亟需協調

  政府、區域居民、開發企業是舊城改造開發的主要參與主體。政府作為全體社會的代言人,其推動舊城改造的最終目的是促進社會效益最大化,對於提升區域形象、造福地方百姓、促進當地經濟發展有著較為明確的訴求。

  舊城改造所在區域居民收入普遍較低、社會經濟狀況不盡如人意,一般將舊城改造當作他們提高生活質量,改變社會經濟地位的一次契機,其對於社區改造後能否解決長期存在的諸如環境、健康、社會公平及生活質量方麵的問題較為關注。但是,由於產權分散、決策主體不統一及其相對弱勢的社會地位,長期以來,區域居民往往扮演被動的被拆遷安置群體的角色,話語權被人為剝奪,往往隻能采取極端方式表達利益訴求,給社會和諧帶來不安定因素。

  對地產開發企業而言,很多企業將投資舊城改造作為在一、二線城市做大做強的戰略性選擇。開發商之所以熱衷舊城改造基於以下兩點:首先,舊城改造有效提高房地產市場供應,滿足大城市旺盛的市場需求,有助於企業提高市場占有率;其次,在舊城改造之後,項目區位效益顯著提高,土地經濟價值將得到最大程度的釋放,從而提升地價以及房價,從這個角度看,企業精心完成舊城改造的過程,實際上是土地加速增值的過程,能夠獲取超額利潤。

  從目前來看,涉足舊城改造的典型企業主要分為三類:首先是有豐富舊城改造經驗、具有一定實力的民營企業,在河北區域以安聯地產為代表;其次是擁有大型綜合體項目操作經驗且資金雄厚的央企、國企,例如華潤置地、招商地產等;三是具備較好商業模式的企業,比較能獲得原住民的信任和支持,如卓越、京基。

  盡管如此,舊城改造開發過程中的風險與難度也不容小覷,其中最大風險點莫過於主要參與主體利益關係的協調。在新型城鎮化的大背景下,“耶穌的歸耶穌,凱撒的歸凱撒”,政府與市場應各歸其位,同時在利益邊界上又要各進一步,有所融合。在此框架下可以認為:舊城改造的引導工作總體上應由政府發起,但是在引導之下實施層麵的主導權,則取決於誰真正掌握了推動舊城改造的資本,在政府融資平台廣受詬病的當下,應更多地借助於市場的力量,讓企業廣泛參與舊城改造,並給予更多的主導權。與此同時,政府在引導推動舊城改造連片開發過程中,應設立“墊腳石”,為企業憑借舊城改造獲取利潤奠定基礎。

  四、舊城改造的可持續開發的對策建議

  舊城改造項目的開發建設不可避免地會對當地社會、經濟乃至生態環境造成一定影響。在滿足項目基本功能的前提下,盡可能地將負麵影響降至最低,將正麵影響最大化,從而促進項目乃至所在區域的全麵可持續發展,是舊城改造項目可持續建設的核心。具體對策及建議如下:

  1、政企合作,各歸其位

  政府機構、區域居民、開發企業相互製約,相互促進,通過合作開發的方式推進舊城改造,開發企業作為舊城改造開發建設的投資主體,提供資金支持,是項目的策劃者與建設者,承擔主要風險,並獲取主要經濟效益。

  在政企合作模式下,區域居民不再是被動的被拆遷群體,而是以被拆遷房屋入股舊城改造項目,作為舊城改造的投資人存在,被拆遷人不但參與到舊城改造項目的規劃設計階段,為項目提供群體決策,而且以其所擁有的房產作為資本進行投資,享有改造項目的優先獲償權。降低舊城改造成本,減輕政府和私人投資商的資金壓力是引導社區居民參加聯合開發的主要出發點;也可以調動舊城居民支持舊城改造的積極性,降低拆遷難度,加快項目開發速度,還可使區域居民分享舊城改造所帶來的效益。同時,區域居民通過購買房屋向開發企業返還部分外部效益,以期在一定程度上減輕舊城改造的外部性。

  政府機構作為舊城改造項目的發起人和主要推動者,在改造實施過程中起著組織和協調的作用。為減輕外部性帶來的負麵影響,政府機構應通過財政補貼、稅收減免、政策性貸款、貼息等方式向開發企業返還部分外部效益,促進舊城改造順利推進。

  2、培育社區治理主體,傳承社區文化

  在舊城改造過程中,原有的社會治理結構被打破,相應的生活方式隨之發生改變。社會自治組織在解決民生問題、促進社會和諧方麵扮演著重要角色。通過重建社區組織,發揮其在扶危濟困、營造和諧社區氛圍方麵的重要作用。舊城改造項目的建設過程同時也是社區文化重構的過程。在項目的開發建設過程中,應樹立保護社區文化的意識。開發與保護有機結合,在視覺、環境、行為、精神層麵上立足重構社區文化。

  3、推廣清潔施工與綠色建築

  在舊城改造項目開發建設過程中,通過合理配置資源,減少對資源與建材不必要的浪費,可有效減輕開發建設活動對環境的破壞和汙染,減少由此帶來的生態負荷。


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