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舊城改造的前世今生
發布時間:2014-10-11     瀏覽次數:3951

“所有的城市都是瘋狂的,然而是華麗的瘋狂。所有的城市都是美麗的,然而是冷酷的美麗。”

                                                                                      ——克•達•莫利

    城市的發展與人類社會生產和生活方式的進步有著密切的關係。在特定的曆史時期,城市的發展水平總是與當時的生產力發展水平和人類的生產方式相適應。隨著生產力發展水平的提高,人類生產和生活方式變化,城市在不斷地發展變化以適應社會發展的需要。在科學技術高度進步、人類生產和生活方式急劇變化、城市迅速發展的今天,城市舊區的基礎設施不健全,土地利用率低下,布局混亂,環境惡化等問題日益突出地表現,城市老化無法適應社會發展的要求,為了保證城市社會經濟的持續發展,必須對城市舊城進行有計劃的改造。在這樣一種背景下,本文對舊城改造的原因、主體、作用機製展開了研究,即為什麽要進行舊城改造?改造的三個主體(政府、房地產企業和居民)遵循什麽樣的行動邏輯?三者間的博弈怎樣進行並對社會空間重構會產生何種影響?第一個問題解釋了不同利益主體為舊城改造尋找理由的不同角度;第二個問題是三個參與主體對舊城改造目標的不同認定;第三個問題是三者為實現各自目標,在博弈過程中采取的行動策略、取得的效果及這些效果在社會空間重構中的體現形式。

    一、改造的理由:舊城之“舊”

    現代漢語詞典中對“舊”字的解釋為:“過去的,過時的,跟‘新’相對”。由此可以看出,“舊”是與“新”相對應而言的,因為有了“新”所以凸顯了“舊”。那麽,舊城也僅僅是與新城相對的一個概念嗎?舊城之所以為“舊”,是處於怎樣的“過時”狀態呢?

    史蒂文•蒂耶斯德爾、蒂姆•希思和塔內爾•厄奇在《城市曆史街區的複興》一書中這樣描述:

    “任何一座建築或一個區域過時的程度是不同的。而且‘過時’是一個與最終狀態相對的概念,因為‘作廢’可能從來也不會發生。舉例來說,除非一座建築是專門為了一個特殊的目的而設計的(如核電站),否則很難想象它不具有潛在的可變性而且無法轉變其使用方式。因此,一座建築極少會達到完全的過時狀態。同樣,過時也很少是絕對的,不管是一座建築或一個地區,充其量是或多或少地比它的競爭對手過時一些。”

    本研究認為,可以從物質性角度和功能性角度兩個方麵看待舊城地區的過時問題:

    1、物質性過時

    舊城地區物質性過時是指舊城地區的房屋質量、建築風貌與城市環境處於一種殘損衰敗的狀態,是從建築與舊城環境本身的衰變角度與新城地區相比而言的過時。

    (1)房屋質量的過時

    正常的使用損耗、長年累月的風吹雨打,甚至曆史上自然災害的因素都會使舊城地區的房屋建築質量不斷下降。同時,得不到及時的修繕與維護,舊城地區的許多房屋都嚴重損壞。因此,舊城地區往往也是危舊房集中的地區。針對這種房屋質量的物質性過時,舊城改造是勢在必行的選擇。

    (2)建築標準的過時

    不同時期的房屋修建標準是不同的,這些標準中有些是政策法規(官方的)所規定的最低標準。老建築符合其修建年代的標準,卻未必符合後來的標準,如防火通道、用電負荷、建築保溫等。隨著居民生活方式在不同曆史時期的發展變化,建築標準隨之也產生了巨大變革。因此,用今天的政策法規去審視,大部分老建築不但是過時的,而且是違反相關規範標準,甚至是違法的。這種過時源於現代人對建築標準問題的認定對舊建築產生的衝擊。

    (3)建築風貌與形象的過時

    認為舊城地區在建築風貌與區域形象方麵過時的觀點,大多是在與新城地區的建築形態和城市風貌進行比較後形成的一種視覺判斷。這種觀點沒有認識到舊城地區作為城市曆史發展空間載體的曆史文化價值,而是簡單的以對現代建築的審美觀去衡量曆史街區的老建築,認為老建築已經不能適應現代化發展的功能要求,在審美上是一種“老氣橫秋”的城市風貌。同時,這種“過時”的城市風貌也被認定為是“社會生產力落後不發達”的表現,應該通過改造使舊城地區“舊貌換新顏”。這種觀點在我國以往的舊城改造實踐中頗有市場,改變“落後的舊城風貌”往往與改善舊城居民居住條件相提並論,成為政府舊城改造工作的一個理由。

    2、功能性過時

    (1)使用功能的過時

    舊城地區的房屋是根據其建造年代的社會經濟條件、居民生活方式和物質生活水平來修建的,是特定曆史時期的產物。隨著時代的發展,科技的進步,人們對於居住條件的要求在不斷提高,生活方式也在不斷變化。習慣了現代居住標準的人們已經很難想象沒有上下水設施、沒有獨立衛生間的老房子怎麽能夠滿足住房的舒適性要求。同樣,曾經在曆史上一度繁榮的舊城地區老字號商鋪,其建築規模又怎能與大型現代商廈相比?從這個角度講,時代的發展造成了舊城地區老建築在使用功能上的過時。因此,老建築在居住功能上被現代人質疑,在商業功能上被大型化的現代商業模式所遺棄,這也是舊城地區城市活力衰敗的一個重要原因。

    (2)經濟功能的過時

    這一觀點認為,在不同時代,經濟發展的規模和組織形式對空間的要求是不同的。舊城地區在建築麵積、交通條件、空間形態上很難滿足現代經濟與產業模式發展的要求。換言之,舊城地區在經濟功能上已經落後於時代的發展。然而,這一觀點忽視了經濟與產業形態多元化的特點,以己之長比人之短。規模經濟與產業聚集固然是現代經濟體係中競爭力較強的一種產業經濟發展模式,但小而靈活的經濟模式也是頗具特色與生命力的。正如現代商業模式中大規模百貨商場與小型專賣店可以相互補充、共同繁榮的局麵一樣,舊城地區在經濟功能上的過時並非是其已經真的不具備經濟發展的空間可能,而是沒有找到舊城空間形態和文化特色與現代經濟的契合點,或者是因為現代經濟產業模式缺乏在與舊城地區特點的契合方麵做出努力和嚐試,而隻是按照單一的大型化現代模式進行簡單複製。

    (3)經濟競爭導致的相對過時

    不同於經濟功能的過時,經濟競爭導致的舊城地區功能性過時並非是說舊城沒有經濟功能,而是與新城區域相比,舊城地區的投資回報率相對較低。相對於新城區域,在舊城地區的投資可能受到更多限製(如曆史文化保護區在控高、建築風貌等方麵的規定和限製),由此導致投資成本的上升;另一方麵,舊城地區相對有限的經濟活力導致其投資效益相對較低。這種觀點有效地解釋了我國舊城改造為什麽往往采取推倒重建、破舊立新的方式:一方麵是出於操作層麵的簡單化處理,更重要的則是因為如果采用小規模、漸進式的改造模式,政府和房地產企業不但在舊城曆史文化保護方麵的投資成本會加大,改造後所能帶來的經濟效益也遠不及推倒重建模式打造的新興區域收益豐厚。出於對改造資金平衡和區域未來經濟增長的考慮,與其讓舊城保護“費力不討好”,不如幹脆“拆舊建新,一步到位”。經濟競爭導致的相對過時是一種基於經濟效益最大化邏輯而產生的舊城地區功能過時,給舊城曆史文化保護區帶來了巨大的壓力。

    綜上所述,雖然舊城之“舊”有物質性過時的一麵,然而舊城地區功能性的過時才是政府進行舊城改造的最主要動因。不同的“過時”對應的是不同的改造目的,這些目的又關係到舊城改造中的不同利益群體。從這個意義上講,舊城改造就是在不同利益集團的不同改造目的之間取舍與平衡的一個過程。

    二、行動的邏輯:不同利益主體眼中的舊城改造

    各級政府、房地產開發企業和舊城居民是舊城改造中最主要的三個利益主體。舊城改造對於三者具有不同的意義。因此,三者在舊城改造中的目的以及由此導致的行動邏輯,對於研究舊城改造的最終效果具有重要的意義。

    1、政府的角度:民生、政績與財政收入

    在我國的舊城改造實踐中,政府是推動改造的最主要力量。政府內部按照行政級別分為國家政府、市級政府和區縣級政府,按照權限與屬地分為中央政府和地方政府。各級政府之間,中央政府與地方政府之間,乃至政府的不同部門之間對舊城改造的目的和行動邏輯都因實際情況的不同而有所差別。因此,不能簡單地將舊城改造中的政府概念混為一談。政府作為舊城改造中最具權威的利益主體,其內部對舊城改造的認識既有一致性也有差異性,在經濟利益與社會效益間也存在著矛盾與衝突。

    (1)民生的角度:解危排困

    城市的發展與演變永遠是以一種持續的動態形式存在於曆史發展的長河中。在社會經濟形態的發展、產業結構的變化、城市重點發展區域的轉移等諸多因素的作用下,昔日一度繁華的舊城地區麵臨著空間衰敗、功能過時和經濟衰退的局麵,普遍存在人口居住密度高、危舊房比例高、房屋質量差、經濟發展水平相對落後的特點。對各級政府而言,通過舊城改造改善民生問題成為刻不容緩的首要政府工作內容。在我國舊城改造的曆史實踐中,絕大多數改造項目都是為了改善舊城居民的居住條件,提高舊城居民生活水平,改變城市舊城地區衰敗落後的麵貌。

    以北京市為例,北京舊城改造以解決舊城居民房屋破敗、居住條件緊張這一民生問題為首要工作目標,在很長的一段曆史時期內,舊城改造被等同於危舊房改造。既然“危舊破敗”是沒有價值的,所以最“理性”的選擇就是推倒重建。在這一思維邏輯下,對舊城地區進行大規模推倒重建的改造方式成為了政府舊城改造的主要形式,也正因如此,舊城改造在改善居民居住條件的同時,也給舊城曆史文化保護帶來了災難性的影響。

   (2)政績的體現:推動經濟發展與打造功能區

  推動經濟發展

    二十世紀九十年代開始,我國進入社會轉型時期,地方政府市場化與企業化的趨勢日益明顯。舊城改造成為政府(特別是地方政府)政績的重要體現。如果說民生問題給政府帶來的是一種壓力,那麽通過舊城改造,實現經濟增長與社會發展就是政府推進舊城改造工作的強大動力。於是,作為一種衡量經濟增長最為直接的指標,GDP的增長成為地方政府政績的重要體現,也成為地方政府競相追逐的目標。如何通過舊城改造來實現這一目標?那就是利用舊城地區的空間資源,通過招商引資的方式,讓舊城地區這塊寶地盡可能地帶來更多的經濟效益。

  打造功能區

    從二十世紀九十年代開始,北京市城八區(2008年數據)各區政府便開始爭先恐後地打造各自的功能區(如下圖)。海澱區憑借科研院所與高科技人才集中的優勢成功打造出中關村高科技產業商務區;朝陽區結合跨國公司總部集中的特點打造出中央商務區(CBD),而後又借亞運會和奧運會的機遇打造出奧林匹克中心區;西城區憑借金融監管機構雲集的優勢打造以金融產業為特色的金融街;東城區利用朝陽CBD外延的機會努力打造東二環CBD;宣武區依托老北京傳統文化濃鬱的優勢著力創建宣南文化區;崇文區雖然麵積較小,但仍不失時機地打造天壇文化圈;豐台區為改變經濟水平相對落後的現狀,正努力打造一個高端產業的麗澤商務區。

    北京市各城區中,經濟發展最好的海澱區、朝陽區、西城區和東城區都有定位明確、發展成熟的城市功能區;經濟發展較為落後的宣武區、崇文區、豐台區和石景山區,要麽功能區發展剛剛起步,要麽尚未有明確的功能區定位和規劃。

北京市主城區各功能區分布狀況

    北京市各城區打造城市功能區的目的在於創造新的經濟增長點,通過轉變區域功能,加大城市建設力度,從而為招商引資創造良好的條件。與此同時,根據功能區的產業定位,出台相應的優惠政策,從而實現產業的集約化發展和規模效益。西城區金融街的發展曆程則完整展現了政府通過打造城市功能區實現區域發展的情況。

    (3)財政收入的保障:土地財政與經營城市

    地方政府財政收入的主要來源是稅收。我國在1994年實行分稅製改革,將稅種劃分為中央銳、地方銳與共享稅三大類。由於企業增值稅這一規模最大的稅種屬於共享稅,中央抽取75%,地方隻剩下25%,如此通過招商引資和產業發展對地方財政收入的貢獻程度相對有限。與此不同,建築業和房地產開發的相關稅種卻屬於地方全額占有。另外,自1994年起,土地出讓金被納入地方全額預算,不再按比例上繳國家。“土地直接稅收以及由城市建設擴張所帶來的稅收約占地方預算內收入的40%,而土地出讓金收入又占政府預算外收入的60%以上。”因此,在地方政府不能直接從事市場經營活動的情況下,土地開發與城市建設方麵的稅費就成為地方政府財政收入的重要保障。地方政府財政收入的構成也從而帶有了濃厚的“土地財政”色彩。

    2、房地產開發企業的角度:追求土地交換價值的最大化

    (1)房地產開發企業參與舊城改造的曆史背景

    新中國成立後,由於我國土地使用製度的原因,房地產業在改革開放前基本處於為發展狀態。二十世紀八十年代末,隨著改革開放的逐步深入,我國土地使用製度開始改革,從無償劃撥逐步轉向有償使用。同時,在當時的住房製度改革帶動下,房地產業開始有所發展。我國房地產業的短暫發展曆程大致可分為四個階段:

    第一階段:二十世紀八十年代末至九十年代初期,房地產業開始起步;

    第二階段:二十世紀九十年代初至1997年,房地產市場處於發展過熱階段;

    第三階段:1998年至2004年,房地產市場處於亞洲金融危機後的調整階段;

    第四階段:2004年至今,受國內其他投資市場疲軟的影響,房地產市場迎來高速發展的階段。

    (2)房地產開發參與舊城改造的弊端

    從二十世紀九十年代開始,各地政府為了緩解舊城改造的巨大資金壓力,開始在舊城改造中逐步引入房地產開發的方式。與此同時,我國市場轉型過程中,城市土地的交換價值(商品化性質的體現)日益凸顯。由於舊城地區具有得天獨厚的區位優勢,同時政府對參與危改的房地產開發企業給予減免土地出讓金等稅費的優惠政策,因此房地產企業對參與舊城改造抱有極大的熱情。然而,凡事有利則必有弊,隨著舊城改造工作的全麵推進,以房地產開發帶動危改的舊城改造模式逐漸暴露出很多問題。

    首先,房地產開發企業參與舊城改造的目的在於盈利,而政府進行舊城改造的一個主要目的是要解危排困,同時改善舊城地區城市環境。因此在對一些無利可圖的舊城區域以及市政建設類工程,房地產開發企業並沒有興趣參與改造。從這個意義上講,房地產開發企業對舊城改造采取的是一種跳躍式的選擇性介入方式。這就導致就城中無利可圖的區域越發衰敗,與周邊發展起來的區域形成鮮明對比。

    其次,在房地產企業介入危改的案例中,不乏“掛羊頭賣狗肉”的現象。開發商打著危改的旗號,一方麵享受政府減免土地出讓金的優惠,另一方麵卻將改造後的小區修剪成實質意義上的商品房小區,以此攫取巨額利潤。這種行為的背後往往也有著一些政府管理部門的默許。權力尋租通過舊城改造這一合法化途徑為資本攫取高額利潤放行。在這一過程中,權力機構、權力掌管人和房地產企業都是贏家,隻有舊城居民是輸家。

    在拆遷與補償方麵,開發商迫於貸款資金壓力,為加速改造進度常采取非法的拆遷手段,包括恐嚇、威脅甚至暴力拆遷等方式強迫居民離開住地。在補償安置方麵,開發商承諾的安置性房屋要麽不予兌現,要麽建築質量很差位置偏遠,補償資金數額也令拆遷居民無力購房。

    另外處於追求利潤最大化的目的,房地產開發企業往往突破舊城地區的規劃限製,盡可能的增大建築密度與高度,用以增加容積率。對舊城地區的曆史文化保護問題也一再無視,甚至將具有曆史文化價值的老建築視為影響其獲利的眼中釘,想方設法予以拆除。

    (3)資本邏輯下的舊城改造原則

    舊城改造過程中,因房地產開發方式導致的問題,其原因歸根結底是因為房地產開發所遵循的資本邏輯,即追求利潤最大化。在這一資本邏輯的要求下,房產開發商所認同的舊城改造需要遵循以下原則:

  區位優勢

    參與改造的項目應處在城市的中心區域,即便在舊城區域內,也應盡量選擇發展較為成熟的地區,有較為完善的基礎設施和社會設施配套。

  土地利用效率

    舊城地區寸土寸金,因此在參與的改造項目中,應盡可能地提高土地開發強度,增加容積率,以實現利潤的最大化。

  功能定位最優化

    舊城地區原有的經濟功能已經衰退,改造後區域功能的定位應根據市場需求的旺盛程度及對應於不同業態的物業價格決定,以此來確定改造後的物業類型(住宅、商鋪或其他形式)及比例。

  產品開發高端化

    房地產企業開發的產品是房子,雖然不同檔次的房子都有市場,但賺富人的錢比賺窮人的錢更容易,投資回報率更高。因此改造後的區域應以高檔住宅(或商鋪)為主,走高端化路線,將客戶群體鎖定在富有者階層。

  成本控製的低限滿足

    舊城改造涉及對原有居民的補償,有些項目需要為政府代建公共設施。這些方麵的支出並不能創造效益,因此應該盡可能壓縮。補償性住房在位置、房型、建築質量方麵應與商品房拉開差距,滿足政府規定的最低標準即可。

    3、舊城居民的角度:利益補償與社會適應

    與政府和房地產開發商相比,舊城改造中居民處於弱勢的地位,在舊城改造的問題上沒有發言權,隻有被動的接受,無法左右舊城改造的方式與進程。其原因除了政府與開發商的強勢地位,舊城居民自身的特點也決定了其弱勢地位。

    (1)舊城居民的特點:老齡化、貧困化、邊緣化、底層化

    老齡化。以地處北京舊城市中西城區為例,截止到2014年4月底,老年人口已占到總人口的23.9%,預計到2015年,將達35萬人,占到總人口的25%,老齡化現象明顯,另外還有殘疾人7.8萬餘人。事實上很多年輕人在工作後很多都已搬離舊城,隻是戶籍還在原居住地,屬於“戶在人不在”的人戶分離情況。因此實際居住人口中,老年人所占比例還要更高。與年輕人相比,老年人的社會資源相對有限,獲取信息的渠道也較少,使其在舊城改造中很難及時獲得相關信息,難以運用有效的手段維護自身利益。

    貧困化。經濟收入方麵,統計表明,北京舊城保護區居民家庭人均月收入500元以下占18%,500-1000元占48%,1000-2000元占25%,2000元以上占9%。舊城地區已經成為城市貧困區位化的典型區域。與此同時,貧困化致使舊城居民無力及時修繕本已破損的房屋,這又進一步導致了舊城地方房屋質量和城市風貌的衰敗。

    底層化與邊緣化。以北京最大的一片曆史文化保護區什刹海地區為例,該地區的居民特點可以有效反映北京舊城地區居民的生活處境(見下圖)。

    從文化程度方麵看,調查結果顯示舊城居民受教育水平在大學及以上的人口隻占到17%(包括戶在人不在情況),初中及以下學曆者累計占到51.9%。這一原因直接導致舊城居民的就業能力很低,離退休人員占到27.4%,下崗職工占11%,無收入人員占到18.2%。三項累計,有56.6%的居民處於沒有工作的狀態。即便有工作的居民,受其教育水平所限,大部分也都是從事一般性的工作。

    在職稱水平方麵,70.4%的居民是企業或單位的普通職工,技術人員和管理人員比例都很低。

    政治麵貌上,舊城居民中黨員比例隻有11.5%,大部分為普通群眾。

    受教育水平低決定了舊城居民在就業方麵缺乏競爭力,因而所從事的職業也處於社會職業分層體係中的底層。同時舊城居民大部分隻是單位的普通職工,從事管理工作和領導工作的人很少,這又造成其在社會地位中處於相對底層的狀態。在我國的社會生活中,政治麵貌也在一定程度上體現著政治身份的話語權,在這一方麵,舊城居民再一次地處在了一種相對邊緣的狀態。

    綜合以上幾方麵的因素,北京舊城居民的生活狀態基本上處在城市社會經濟生活中相對底層和邊緣的地位。這種底層化與邊緣化的狀態又與其居住在城市中寸土寸金的核心位置形成了一種“邊緣與中心”的鮮明對比和矛盾。

    (2)居民的利益訴求:補償機製與社會適應

    居民在舊城改造中往往處於弱勢地位,對大多數舊城區居民而言,舊城改造是把雙刃劍,有利的方麵是大部分舊城居民在成為社會轉型中單位製衰落的犧牲品之後,可以利用舊城改造的機會改善生活條件。不利的方麵在於居民在舊城改造的過程中始終處於弱勢地位,很多時候舊城改造對居民造成的相對剝奪遠遠大於帶來的福利。因此居民在舊城改造中所表達的利益訴求體現為合理的補償機製,以及改造能從實質上提高生活的質量(包括區位、設施、便利性等多方麵因素)。居民對舊城改造的態度也是既盼望又擔心,既希望舊城改造能改變自己的居住困境,又怕因此利益受損。

    通常情況下,舊城改造後對居民的補償與安置大致分為外遷模式與回遷模式(含就近安置)兩種,舊城居民對舊城改造的利益訴求情況如下圖:

    不論是外遷模式還是回遷模式,補償機製隻是關注於一次性的解決拆遷後舊城居民的安置問題。然而,拆遷改造產生的舊城居民社會適應性問題卻具有連續性、累進性的特點,時間越長,對居民的造成的影響就越明顯。因此,從社會公正的角度講,對舊城改造中拆遷居民的補償,不應不僅僅停留在一次性的補償標準上,更重要的是在拆遷安置方麵,體現對居民未來生活可持續性的關懷,在提高住房條件的同時,實現生活質量上的改善。

    三、三者間的博弈與城市社會空間的重構

    1、舊城改造:政府、房地產企業與居民間博弈的場域

    社會學家布迪厄(Bourdieu P.)曾提出過“場域”(Field)的概念,可以將“場域”理解為在與權力對應的各種位置之間存在的客觀關係的一個網絡,其決定性的兩個因素一是在不同類型的權力(或資本)分配結構中,各種位置實際和潛在的處境,二是這些位置彼此之間的客觀關係(支配關係、屈從關係、結構上的對應關係等)。

    對政府而言,首先,通過舊城改造解決民生問題是政府責無旁貸的工作內容。其次,隨著社會轉型帶來的政府角色與功能轉型,地方政府市場化與企業化的趨勢日益明顯。舊城改造己成為地方政府發展經濟、提高財政收入、提升城市形象等一係列彰顯政績的體現。

    對房地產企業而言,從計劃經濟到市場經濟的市場轉型中,土地的交換價值在不斷凸顯,舊城地區的黃金區位成為進行投資(投機)獲益的最好機會。

    對大多數舊城區居民而言,舊城改造存在不確定的風險,既有可能從中受益,也有可能因不公平的補償機製而利益受損。可能受益,是因為社會結構轉型中,大部分舊城居民在成為單位製衰落的犧牲品之後,舊城改造為他們改善生活條件提供了的契機;可能受損,是因為舊城改造過程中,絕大多數舊城居民始終處於弱勢地位,舊城改造對居民造成的相對剝奪在很多時候遠大於其帶來的福利。更令其無奈的是,居民自己既沒有權利選擇是否參與改造,也很難對補償安置的方式和標準施加影響,隻能處於一種“被改造”與“被選擇”的狀態。

    因此,舊城問題決非僅僅是空間規劃與改造的過程。它實際上反映出我國社會轉型期政治、經濟和社會結構方麵存在的深刻矛盾,對城市空間的占有和再分配成為舊城改造中社會公正問題關注的焦點。舊城問題的難點在於改造後的社會利益分配到底是傾向於富有階層還是一般社會公眾;在於政府的角色究竟是維護社會公平還是與資本一道謀取利益;在於相關城市規劃在被製定之後是被堅定地執行還是被隨意修改;在於舊城地區的發展應以市場開發為原則還是以曆史文化保護為主線。

    2、博弈的過程與方式

    (1)參與程度的話語權差異

    政府、房地產開發企業和居民都是舊城改造中的利益主體,但三者在舊城改造的決策與實施中的地位和權利卻有明顯的差異。我國正處在從計劃經濟到市場經濟的轉型期,政府職能的轉變、市場規範的不完善、相關法治的不完善以及居民權利意識、法律意識與公民意識的淡薄等方麵的因素進一步強化了政府與開發商權利,弱化了舊城居民在舊城改造中本應享有的權利,形成了舊城改造中權利主體間的“馬太效應”。

    政府、開發商和居民的話語權差異體現在對舊城改造的參與程度上。從我國舊城改造的決策過程看,三者參與程度存在巨大差異。舊城改造規劃的一般製定過程如下表:

舊城改造規劃製定的一般過程及參與程度


步驟

具體內容

性質

政治經濟實質

步驟一

提出舊城改造要求,通過公眾議程表達;通過企業尋求改造利潤

公眾議程

各種利益群體對政治體係施加壓力,多方麵利益通過不同方式對政治係統參與改造表達要求

步驟二

根據上一層次的規劃對改造項目進行內部評價,並進行最初決策

決策過程

確定進行改造的方式(大規模拆遷或小規模改造更新),以代理方式進行

步驟三

政府行政部門與房地產開發商接洽,確定改造規劃草案和未來實施方式利益表達

決策過程

初步確定利益的分配,將提案權轉交特定利益群體

步驟四

開發商根據自己的利益進行規劃方案策劃和規劃草案準備

委托、招標形式

特定群體的利益具體化到規劃草案,對行政當局提供具體化的利益分配方式

步驟五

政府行政主管部門依照法律程序進行規劃審批

決策過程

最終確定由特定利益群體草擬的、代表特定利益群體的改造利益分配方案

 資料來源:盧源.論舊城改造規劃過程中弱勢群體的利益保障.現代城市研究,2005(11):23.

    從上表中可以看出,在舊城改造規劃製定的過程中,行政機構通過內部決策的方式享有最高的決策權和參與程度,房地產開發商雖然不能直接決定改造的最終方案和相關政策但卻可以通過草擬項目規劃報請決策機關批準。居民作為受舊城改造影響最大最直接的利益群體,在整個舊城改造的決策過程中,由於缺乏利益代理的機製,因此參與改造規劃的可能性非常小,對決策過程的影響力也是微乎其微。

    對於舊城居民在舊城改造中的參與程度與權利問題,美國學者謝莉•安斯汀在《市民參與的梯子》(1969)一文中提出了“市場參與階梯”模型。根據我國國情,適當修正了其階梯模型中部分參與程度與權利的內涵,總結出我國以往舊城改造實踐中“居民參與程度和權利的階梯模型”,如下圖:

    階梯模型的第一段叫做“虛假性參與”,分為兩級:

    第一級是“操縱”,指的是舊城改造的決策過程中,邀請居民代表作為利益代言人,但隻是走過場,居民代表沒有任何實際漢利,或者讓本當地居民以外的人偽裝成居民代表,為的是隻在程序上顯示居民參與;

    第二級是“強製協商”,指的是決策機構並不打算修改改造方案中不利於居民的因素,而是通過強製協商的方式表麵上征求居民意見,實際上是迫使其接受既定改造方案。“虛假性參與”是居民參與舊城改造的最初級階段,即一種徒有其表的虛假參與方式,居民的權利根本得不到任何體現,隻是決策機構用以顯示程序公平的一件華麗外衣。

     階梯模型中的第二階段是“象征性參與”,分為三級:

     首先是“告知”,將既定方案告訴居民,居民開始享有知情權;

    往上一級是“谘詢”,即決策機構組織相關單位對民意進行調查,適當的時候甚至可以采取聽證的方式征求居民對改造方案的意見,舊城居民開始享有表達真實意願的權利;

    更進一步的是“安撫”,指的是在征詢居民意見的基礎上,專門成立居民利益委員會作為居民利益的代理人,象征性的參與改造方案的修改,但並不具有決策權,其意見也未必被采納。

    “象征性參與”比“虛假性參與”的進步之處在於:在改造方案實施前,居民有機會事先了解方案並有權對方案中的不合理之處提出意見。簡言之,居民有了知情權和利益表達渠道。

    階梯模型的最高級階段是“權利性參與”,分為三級:

    第一級是“合作”,即決策機構采納居民對改造方案提出的意見,並以此對方案作出實質性修改;

    更高一級是“權利分享”,是指居民與決策機構共同享有對改造方案的決策權以及對方案實施過程中的監督權;

    階梯模型的最高一級是“居民自治”,到了這一階段,居民享有直接管理權,可以自行製定改造規劃並有獨立的批準權。

    “權利性參與”是舊城改造中居民參與權利的最高階段,居民的參與權利得到了實質性的體現。需要特別指出的是,“居民自治”這一級別可能永遠是一種理想狀態,無法真正實現,但它代表了居民參與意識、權利意識以及公民意識的最高階段,也為城市治理提出了一種新思路,因此是具有進一步論證發掘的可能性的。

    綜上所述,政府、房地產開發企業和居民在舊城改造決策環節中的參與程度不同導致其各自對改造方案的影響力與話語權不同。如果將舊城改造這個不同利益集團博弈的場域比作一場賽跑,那麽政府、房地產開發企業和居民在決策過程中的參與程度與權利就決定了三名選手起跑的位置。事實上,在這場有失公平的競賽中,三名參賽的選手從一開始就沒有站在同一起跑線上。

    (2)博弈的方式與策略

    政府、房地產開發商與居民在博弈中的力量對比是截然不同的,因而三者在博弈過程中采取的方式與策略也有所不同。在三者間的博弈模式圖中可以看出,雖然地方政府、房地產企業和舊城居民中的每兩者之間都會形成一種看似平衡的相互製約與反抗機製,但實際上,麵對強大的行政權力與資本權力,舊城居民所能采用的反抗方式是非常有限的。一旦政府與房地產企業形成共同漁利的“增長同盟”,來自居民的一切反抗都將變得軟弱無力。這一模式圖反映的正是大規模舊城改造中三者間的非均衡博弈過程。

  政府的權力

    在我國的舊城改造中,政府是改造方案最主要的決策與執行機構,再加上我國城市土地國家所有的性質,因此政府在舊城改造的博弈中擁有決定性的權力。政府既有權收回居民住房的土地使用權,又可以在改造遇到阻力時行駛行政強製權,進行強製拆遷。盡管自2004年3月1日起,建設部開始實施《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》,對地方政府強製拆遷的行為作出了嚴格限製,但在強大的經濟收益和地方利益驅動下,地方政府強製拆遷的事例在全國各地仍然屢見不鮮。

  房地產企業的策略與機會

    房地產企業參與舊城改造的目的在於最大限度的提升土地交換價值以賺取利潤,而政府則看重於土地財政收益的最大化。這使得兩者因經濟利益達成了一種心照不宣的契合。房地產企業正是利用土地出讓金以及舊城改造後的利益分配方案對政府的改造方案施加影響;而政府一方麵出於改造資金的壓力,另一方麵也是出於對地方財政收入和政績(GDP增長)的考慮,所以往往采取商業開發的模式委托房地產企業對舊城地區進行開發式的改造,政策的天平也倒向開發商的一邊。當

  • 西亞:阿塞拜疆、格魯吉亞、亞美尼亞

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